การวิเคราะห์แผนการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ข้อบ่งชี้ถึงข้อเท็จจริงที่สำคัญของการบริหารงานท้องถิ่นก็คือ
การสร้างสภาวะสมดุลระหว่างการดำเนินภารกิจในการให้บริการสาธารณะและการบริหารการเงินการคลังเพื่อให้เกิดความคล่องตัวทั้งในระยะสั้นและระยะยาว
หากองค์กรปกครองท้องถิ่นมุ่งเน้นเพียงเฉพาะการรักษาสภาพคล่องในระยะสั้นและความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาวด้วยการไม่ก่อหนี้
จนนำไปสู่การลดระดับของการให้บริการสาธารณะหรือการลงทุนที่จำเป็นลงแล้ว
ย่อมมิใช่สภาวะที่พึงประสงค์ของการบริหารงานท้องถิ่นในยุคปัจจุบันแต่อย่างใด
ฉะนั้น
ผู้บริหารควรสร้างสภาวะสมดุลให้เกิดขึ้นโดยการบริหารทรัพยากรทางการเงินขององค์กรให้เกิดประโยชน์สูงสุดโดยการจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนเต็มตามศักยภาพที่มีอยู่
โดยที่มิได้ก่อให้เกิดภาระผูกพันในระยะยาวที่มากเกินตัวในกรณีเช่นนี้
ประโยชน์ย่อมตกอยู่กับประชาชนที่จะมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นสมควรแก่ฐานะและความเจริญของชุมชนท้องถิ่นพึงสังเกตว่าแนวนโยบายที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนมากนิยมใช้ในช่วงที่ผ่านมาคือการบริหารงานคลังในเชิงอนุรักษ์นิยม
(fiscally
conservative) ซึ่งเป็นสภาวะที่ท้องถิ่นยังมิได้ใช้ประโยชน์จากศักยภาพทางการเงินการคลังที่มีอยู่ไปในการจัดบริการสาธารณะเพื่อมุ่งแก้ไขปัญหาเร่งด่วนของประชาชนอย่างเต็มที่มากนัก
ในด้านหนึ่ง
การที่ท้องถิ่นมีเงินสะสมเก็บไว้ในปริมาณที่สูงเพื่อช่วยรักษาสภาพคล่องในการใช้จ่ายในการดำเนินงานประจำวันถือเป็นเรื่องที่ดีและช่วยสร้างหลักประกันทางการเงิน(financial
buffer) ว่าการดำเนินงานและการให้บริการทั่วไปของท้องถิ่นจะไม่สะดุดหรือขาดตอนลง
แต่ในทางกลับกัน การที่ท้องถิ่นมีเงินเก็บสะสมไว้ในปริมาณมาก ๆ
ก็มีผลเสียทางลบได้เช่นกัน
นั่นก็คือประชาชนมีเงินในมือน้อยลงอันเนื่องมาจากการเสียภาษีอากรให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ทว่าพวกเขามิได้รับประโยชน์กลับคืนอันใด
(opportunity loss) จากทรัพยากรทางการเงินที่ท้องถิ่นถือครองเก็บไว้ด้วยเหตุนี้
การส่งเสริมและผลักดันให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมุ่งจัดบริการให้แก่ประชาชนอย่างเต็มที่ตามศักยภาพทางการเงินที่มีอยู่จึงเป็นสิ่งที่ต้องมีกระทำกันในวงกว้างและดำเนินการกันอย่างต่อเนื่องผู้บริหารงานท้องถิ่นยุคใหม่ควรเน้นการทำงานในเชิงรุก
หมั่นใช้ข้อมูลทางการเงินการงบประมาณที่มีอยู่ในการชี้นำแนวนโยบายในการบริหารงานท้องถิ่นมากขึ้น
การบริหารชุมชนท้องถิ่นที่มัวแต่รอคอยการยื่นมือให้ความช่วยเหลือจากภายนอกหรือรอคอยการสั่งการดังเช่นที่เคยชินกันมาแต่เดิมย่อมไม่เพียงพอสำหรับการปกครองท้องถิ่นภายใต้กระแสประชาธิปไตยในยุคปัจจุบันอนึ่งพึงระลึกว่าการประเมินฐานะทางการเงินของท้องถิ่นโดยใช้ดัชนีชี้วัดทางการเงินนี้อาจมีข้อจำกัดในทางปฏิบัติบางประการ
ประการแรก
ข้อมูลจากรายงานทางการเงินการบัญชีอาจมิได้บ่งบอกถึงข้อเท็จจริงทุกด้านที่เกิดขึ้นในการบริหารงานของท้องถิ่น
หากแต่เป็นเพียงแหล่งรวบรวมข้อมูลผลลัพธ์การดำเนินงานของท้องถิ่นในขั้นตอนปลายน้ำเมื่อสิ้นสุดรอบระยะเวลาหนึ่งๆ
เท่านั้น
ผู้บริหารท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องวิเคราะห์ค้นหาสาเหตุและแก้ไขปัญหาทางการบริหารและการจัดบริการสาธารณะที่เกิดขึ้นตั้งแต่กระบวนการต้นน้ำให้ชัดเจน
ประการต่อมา
ตัวชี้วัดบางประการโดยเฉพาะในด้านการวัดระดับความเพียงพอในการให้บริการยังอาจมีข้อจำกัดที่ไม่สามารถสะท้อนถึงข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในการจัดบริการสาธารณะได้ทั้งหมดด้วยเหตุนี้
การประยุกต์ใช้กรอบวิเคราะห์ฐานะทางการเงินเหล่านี้ควรกระทำด้วยความรอบคอบ
การตีความและให้ความหมายค่าดัชนีชี้วัดทางการเงินในด้านต่างๆ
ควรพิจารณาข้อมูลอื่นๆ
ประกอบไปพร้อมกันอย่างเพียงพอแต่ถึงแม้ว่ากรอบวิเคราะห์ในครั้งนี้จะมีข้อจำกัด
อย่างน้อยผลการวิเคราะห์ที่ได้รับก็สะท้อนให้เห็นถึงฐานะทางการเงินของท้องถิ่นที่มีความสำคัญทางการบริหารหลายประการดังนี้
(1)
สามารถนำเสนอข้อมูลผลการดำเนินงานด้านการเงินและการจัดบริการของท้องถิ่นในมิติต่าง
ๆ ได้
(2)
ช่วยให้ข้อมูลที่สำคัญ (indication) สำหรับผู้บริหารท้องถิ่นและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสำหรับใช้ในการติดตามดูแลนโยบายบริหารการเงินการคลังและการจัดบริการสาธารณะขององค์กรตนเอง
(3)
ให้ข้อมูลเริ่มต้นที่สำคัญที่สามารถนำไปสู่การสืบเสาะ (exploration)
ประเด็นปัญหาหรือข้อจำกัดทางการบริหารที่เกิดขึ้นและส่งผลทางลบต่อฐานะทางการเงินและการจัดบริการของท้องถิ่นในรายละเอียดต่อไปได้
และ
(4)
สามารถให้ข้อมูลที่สำคัญสำหรับการพัฒนาระบบกำกับดูแลผลการดำเนินงานด้านการเงินการคลังของท้องถิ่นทั้งในระดับจุลภาคและมหภาคได้ในอนาคตด้วยเหตุนี้
การวิเคราะห์ฐานะทางการเงินการคลังจึงเปรียบเสมือนกับ“ปรอทวัดไข้”
ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้ผู้บริหารและประชาชนผู้สนใจสามารถติดตามอาการเจ็บป่วยทางการบริหาร(administrative
symptom) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ซึ่งเป็นผลมาจากนโยบายจัดบริการสาธารณะและ/หรือนโยบายการบริหารการเงินการคลังขององค์กรได้
หากผู้บริหารท้องถิ่นรู้จักที่จะใช้ผลการวิเคราะห์ข้อมูลฐานะทางการเงินแล้ว
ย่อมนำไปสู่การเปิดมิติมุมมองใหม่ๆ
ในการเพิ่มศักยภาพด้านการบริหารการเงินการคลังให้กับองค์กรตนเองได้
ความสำคัญในเรื่องนี้จึงอยู่ที่การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ (mindset) ในการบริหารงานท้องถิ่นโดยการใช้เครื่องมือวิเคราะห์การเงินการคลังเพื่อนำไปสู่การตอบคำถามที่สำคัญว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะสามารถดูแลทุกข์สุขของประชาชนหรือจัดบริการสาธารณะเพิ่มขึ้นและให้เกิดความยั่งยืนได้อย่างไรในขณะที่ยังคงสามารถรักษาฐานะทางการเงินขององค์กรให้มีความเข้มแข็งทั้งในระยะสั้นและระยะยาวเพื่อที่จะตอบคำถามว่า
เราจะส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใช้ดัชนีชี้วัดทางการเงินในการติดตามดูแลผลการดำเนินงานต่อไปได้อย่างไรและจะส่งเสริมให้ท้องถิ่นมีฐานะและขีดความสามารถทางการเงินการคลังและการจัดบริการสาธารณะที่ดีขึ้นได้อย่างไร
ผู้เขียนจึงนำเสนอข้อเสนอแนะที่จำเป็นในด้านต่างๆ ทั้งในระดับมหภาคและในระดับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
โดยที่ข้อเสนอแนะในแต่ละด้านประกอบไปด้วยมาตรการเชิงนโยบายและเชิงปฏิบัติการที่เกี่ยวข้องหลายประการ
เพื่อเป็นการช่วยกระตุ้นและสร้างแรงจูงใจ (incentive) ให้แก่ผู้บริหารท้องถิ่นมุ่งทำงานเพื่อสนองต่อความต้องการของประชาชนควบคู่ไปกับการเสริมสร้างความเข้มแข็งทางการเงินให้แก่องค์กรตนเองอย่างยั่งยืนอย่างไรก็ดี
ข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในปัจจุบันก็คือส่วนราชการที่เกี่ยวข้องยังมิได้แสดงบทบาทหน้าที่ไปในทิศทางที่ส่งเสริมต่อความเป็นอิสระและความเข้มแข็งทางการเงินการคลังให้แก่ท้องถิ่นเท่าที่ควร
อาทิกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นให้ความสำคัญกับบทบาทในการกำกับและควบคุมการบริหารการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากกว่าที่จะแสดงบทบาทส่งเสริมให้ท้องถิ่นสามารถบริหารกิจการภายในชุมชนท้องถิ่นได้อย่างเป็นอิสระภายใต้ขอบเขตของกฎหมาย
กรมฯ จึงยังมิได้มีมาตรการใดๆ
ที่เป็นรูปธรรมที่ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นริเริ่มนวัตกรรมทางการบริหารด้านการเงินการคลังและการจัดบริการสาธารณะของตนเองในทำนองเดียวกัน
ส่วนราชการอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง อาทิ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.)
กรมบัญชีกลาง ฯลฯ ก็ยังมิได้ให้ความสนใจต่อความเป็นอิสระในการบริหารงานและการจัดบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
อีกทั้งมิได้สนใจว่าจะช่วยเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับฐานะทางการเงินการคลังและการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่อย่างใด
ส่วนราชการเหล่านี้จึงยังมิได้มีส่วนช่วยพัฒนาระบบการบริหารงานคลังท้องถิ่นที่จำเป็น
อาทิ มาตรฐานการเงินการบัญชีและการจัดซื้อจัดจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ระบบตรวจสอบติดตามผลด้านการเงินการบัญชีและการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
หรือแม้แต่ระบบติดตามผลฐานะทางการเงินท้องถิ่นที่เป็นที่น่าเสียดายว่าในช่วงที่ผ่านมานั้นส่วนราชการเหล่านี้ต่างมุ่งแสดงบทบาทของการเป็นผู้คุมกฎ
(regulator)ที่เข้มงวดเกินควร
จนบ่อยครั้งทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขาดแรงจูงใจในการปฏิบัติหน้าที่ในการให้บริการแก่ประชาชนอย่างเต็มที่ตามศักยภาพขององค์กรที่มีอยู่ในการนี้จึงควรมีการปรับบทบาทและความสัมพันธ์ทางการคลัง(intergovernmental
fiscal relationships) ระหว่างส่วนราชการที่เกี่ยวข้องทั้งกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เกื้อหนุนให้
(1)
ท้องถิ่นสามารถปฏิบัติงานได้อย่างเป็นอิสระและปราศจากซึ่งแรงกดดันด้านการเงินหรือจากข้อกำหนดควบคุมที่ไม่จำเป็น
(2)
หน่วยราชการที่เกี่ยวข้องควรแสดงบทบาทเป็นเพียงผู้ที่กำกับดูแล
ให้คำแนะนำ
และตรวจสอบผลการดำเนินงานของท้องถิ่นทั้งในเชิงประสิทธิภาพประสิทธิผลในการบริหารจัดการและในด้านความถูกต้องของการดำเนินงาน
(3)
ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องควรกำหนดมาตรการส่งเสริมหรือจูงใจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ในการดูแลทุกข์สุขของประชาชนอย่างสุดความสามารถทางการเงินการคลัง
มีการพัฒนาระบบข้อมูล ระบบปฏิบัติการ
หรือมาตรการป้องกันและกำกับดูแลตามจำเป็นเพื่อมิให้การปฏิบัติงานของท้องถิ่นก่อให้เกิดความเสียหายต่อทรัพยากรของสาธารณะ
และ
(4)
ส่วนราชการที่รับผิดชอบควรทำหน้าที่ส่งสัญญาณในการบริหารการเงินการคลังที่ชัดเจนและเป็นรูปธรรมให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับทราบและเตรียมการรับมือหรือปรับตัวต่อสถานการณ์ต่างๆ
ได้
*************************
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น